Отставка главы КГД и ее институциональный контекст

Предыдущие отставки, работа отдельных ведомств

С самого начала ведения этого блога я регулярно обращаюсь к вопросам государственного управления в Армении. После «Бархатной революции» ситуация крайне динамична. После того как в первые полгода была попытка разобраться в госуправлении на фоне внутриполитической борьбы, власти начали устанавливать контроль над системой управления. Это включало в себя также принятие на службу чиновников, служивших и прошлой власти, хотя многие революционеры были против. Возникают частные интересы, не налажено планирование и как следствие некоторые противоречия проявляются публично. Коронавирус и кризисная ситуация, связанная с ним, вскрыли эти проблемы и сделали их более выпуклыми. См. также: Упущения Армении в борьбе c COVID-19. Политические и институциональные причины

4 июня глава Комитета государственных доходов Армении подал в отставку и объявил об этом на своей ФБ странице. Он заявил, что представил заявление на имя Никола Пашиняна. Публичное заявление означает, что отменить решение не удастся. Разговоры о таких возможных отставках в правительстве регулярно муссируются. Например, менее месяца назад шли разговоры о возможной отставке Тиграна Авиняна, впоследствии опровергнутые.

В общем ситуация довольно высокой степени неопределенности. Пойдем по порядку. За последнее время кадровый состав правительства ослабился. В сентябре в отставку подал глава СНБ Артур Ванецян и был отправлен в отставку глава полиции Валерий Осипян. Отставки эти имели место на фоне развития ситуации вокруг Амулсара и обострения ситуации с Конституционным судом, а также с несколькими резонансными процессами. 

На их место были назначены заместители, которые были в тени долгое время. Условием их назначения была лояльность Пашиняну и нынешней правящей команде, что понятно, но из опасений повторения предыдущего опыта, они должны были эту лояльность продемонстрировать на деле. "Экзамен" они сдали, но был нарушен компромисс между желаемым и возможным исходом: беспрекословная лояльность означает отсутствие собственных лидерских качеств и приводит к тому, что полного контроля над вверенной системой у такого руководителя нет. Действительно, система начала жить своей жизнью, каждый отдельный бюрократ стал ориентироваться на собственные интересы и это снизило подконтрольность и управляемость системы.

Свидетельства этого мы уже видим: полиция оказалась нефункциональной на фоне инцидентов в регионах Армении, в Гаваре, Ванадзоре и Капане, где частные и криминальные противоречия вывели на улицу большую массу, а полиция оказалась в кольце и дожидалась помощи из Еревана. И это закономерное следствие того, что в каждой подобной ситуации ответственным за соблюдение порядка является рядовой полицейский.

Что касается Службы национальной безопасности, то мы мало знаем о ее работе, но в последнее время имели место спорные назначения, массовые отставки и как следствие работа службы так и не стабилизировалась. На сегодня основной функцией этой службы стала борьба с коррупцией. Но вряд ли служба, нацеленная на разведку и контрразведку может обеспечить адекватный результат.

Заметный провал произошел в работе службы Гражданской авиации, куда был назначен, возможно, самый некомпетентный кадр. Ревазян в свое время отказалась от политики национального авиаперевозчика и привела в Армению Ryan Air, что власть считала большим достижением. За счет налогов, по разным подсчетам, каждый билет достировался на сумму вплоть до 80 евро. И именно потому что это считалось достижением, авиаперелеты в Милан не отменялись до конца, и потому же в Армению произошел множественный импорт случаев коронавируса. А отсутствие национального авиаперевозчика - проблема стратегическая и это сказалось во время кризиса. Армении пришлось обращаться к другим странам с просьбой привезти граждан, застрявших за рубежом. 3 июня Европейская комиссия лишила армянские авиакомпании права лететь в страны ЕС. Публикация статистики была нарушена. Соглашение об открытом небе с ЕС провалено. И это только те результаты этой работы, которые видны.

Хаотизация управления

На правительство растет давление снизу. Недавно вице-премьер, комендант Авинян выходил из парламента и на него, по сообщениям СМИ, напал с ругательствами гражданин, вследствие чего ему пришлось ретироваться из запасного выхода парламента. К министру иностранных дел подошел гражданин и начал задавать вопросы с обвинительным уклоном о ходе карабахского урегулирования. Депутатов и самого Пашиняна регулярно обвиняют в коррупции или коррупционных проявлениях, в том числе можно вспомнить последние обвинения в контрабанде сигарет, золота и оружия с документами.

Серьезное давление на социальную систему государства оказывает коронавирус. Массовые заражения произошли в доме престарелых, в детском доме, в психиатрической лечебницы, объекты социальной инфраструктуры оказались уязвимыми. Возможно, именно с этим связана отставка замминистра, обратившего внимание на несогласие в работе с руководством. Были сомнительные решения и в системе здравоохранения. До начала эпидемии в Армении и уже поле ее начала в Армении закрывают провинциальные роддома, центр по туберкулезу и центр по СПИДу.

Уже на протяжении года вакантной является позиция ректора Ереванского государственного университета. В последнее время очень много отставок и в частности, в отставку ушел глава Высшей аттестационной комиссии Армении Смбат Гогян, первый заместитель министерства труда и по социальным вопросам Гемафин Гаспарян. Оба были членами нынешней команды. В отставку ушел министр по охране природы Эрик Григорян, а сейчас и глава Комитета государственных доходов Армении Давид Ананян. Все вышеперечисленное произошло за один месяц.

Деятельность и отставка Давида Ананяна

Конкретно в случае с Давидом Ананяном упоминаются в качестве возможных причин отставки следующие: несогласие по выравниванию ставки подоходного налога (см.: Новый налоговый кодекс Армении и его последствия), несогласие с министром финансов в т.ч. по вопросу создания свободной экономической зоны в Гюмри, факты контрабанды в Россию, приписываемые представителям власти, и в конечном счете нежелание разделять судьбу правительства в результате общей ухудшающейся ситуации.

В действительности, отставка Давида Ананяна – это очень плохой сигнал относительно здоровья системы. Все вышеперечисленные кадры, подавшие в отставку за последний месяц, считались компетентными. Самым лучшим из них был именно Давид Ананян. Будучи опытным в бизнесе и имея опыт управления в министерстве финансов, он хорошо знал налоговую систему Армении и неслучайно был назначен на эту должность. Это назначение было одним из лучших назначений Пашиняна в 2018 году.

Под руководством Ананяна, комитет государственных доходов прошел довольно серьезное внутреннее преобразование, повысил собираемость налогов, качество администрирования системы и улучшил электронный документооборот. Маленький пример: если раньше фонды заполняли за 200 долларов (иногда и больше, если надо было что-то впоследствии исправить) отчетность на сайте министерства юстиции, то сейчас они это делают бесплатно на сайте КГД. Еще один пример: сейчас у нас есть подробная, регулярно обновляемая и оперативная статистика занятости, зарплат и государственного регистра предприятий благодаря налоговой службе.

При предыдущем руководстве, КГД ставил целью максимально возможный сбор средств, в том числе предоплат с бизнеса. Также, проводились проверки в сфере бизнеса, но зачастую они проводились избирательно и затрагивали во многом малый и средний бизнес. Сейчас проверки проводятся в среде крупного бизнеса, чтобы не тратить усилия на неокупаемые мероприятия, а "любимчиков" у службы нет). Большая часть работы по борьбе с коррупцией в Армении была проведена Ананяном и его ведомством (особенно что касается искусственных монополий и ситуации в налоговой и таможенной службах). См. также: Результаты антикоррупционной кампании после бархатной революции в Армении.

После назначения на должность, Ананян начал работу с кадрами и тех, кто подозревался в коррупции или не соответствовал должности, уволил, но в этом вопросе не было особого волюнтаризма, скандалов и попыток набрать очки или политический капитал. Как следствие, за это время Комитет государственных доходов стал единственной структурой, где действительно были произведены сколько-либо заметные реформы после «Бархатной революции». При этом, энтропия от этих реформ не была значительной, хотя они не всегда шли гладко.

Давид Ананян превратил службу в строгого, но все же компаньона, а не противника бизнеса. Это качественное изменение. Его работа не всем нравилась, да и не могла всем нравиться, но это один из немногих примеров в целом непротиворечивой работы ведомства в Армении за последние два года.

Другие проблемы в государственных ведомствах

И в других ведомствах есть проблемы. Один из примеров – это бессистемные приказы, противоречащие друг другу. Часто лидер не способен справиться с ситуацией и оставляет все на усмотрение подчиненных. Премьер предлагает главам ведомств или подведомств заниматься работой по своему усмотрению. Тем самым маскируется отсутствие политических решений, которые должны были бы создать ориентиры для бюрократии.

Все решения правительства являются политическими. Поэтому, когда правительство принимает решение о повышении, например, налога на недвижимость, это решение также является политическим, даже если оно кажется финансовым или каким-нибудь еще. Решение о карантине или его отмене является политическим, какими бы соображениями оно ни было продиктовано. 

Бюрократия принимать политических решений не может, поскольку не является политическим органом. В результате, она начинает следовать букве закона и решения буксуют, документооборот растет, а деятельность ведомства зацикливается на самообеспечении. Если же бюрократия все же начнет принимать решения, то эти решения неизменно войдут в противоречие с логикой правящей команды. Дело в том, что бюрократия представлена системными игроками, тогда как революционеры таковыми до сих пор не стали. Тогда инициатива будет наказуема. Если же ничего не делать, то наказание будет минимальным, но будет обвинение в саботаже. Однако обвинение в саботаже - безадресно, а обвинение в действиях, противоречащих революционной целесообразности - может быть адресовано конкретному человеку. Поэтому каждый для себя выбирает путь наименьшего сопротивления и тихо перекладывает бумаги с места на место.

См. также: Проблемы в системе управления Армении через год после «Бархатной революции»; Увеличение энтропии системы власти в Армении.

Как мы видим, проблем как с точки зрения управления, так и с точки зрения противостояния нынешнему кризису очень много. Но на этом фоне представители власти, такие как Грачья Акопян и Ален Симонян продолжают разжигать рознь, говоря о саботаже, предательствах, врагах и так далее. Сегодня некий профессор выступил и заявил, что в Армении от коронавируса низкая смертность, а Пашинян вчера заявил, что от коронавируса в Армении смертность даже снизилась относительно средней. Также Пашинян заявил в привычном риторическом стиле, что поскольку нынешнее правительство – народное правительство, его ошибки равны ошибкам народа, а значит если правительство ошиблось, то это народ ошибся. Таким образом кризис не преодолеть.