Региональные бюджеты Армении в 2018 году

Финансы в местном самоуправлении Армении

Вчера я попытался оценить ВРП Армении: Валовой региональный продукт Армении и оценка населения регионов. Однако не все регионы вносят равнозначный вклад в бюджет уже хотя бы потому, что столица, как правило, дотирует регионы. Насколько существенна эта дотация? По правде говоря, и сейчас ответить на этот вопрос утвердительно не могу. Попробую лишь оценить ту информацию, которая у нас и так уже есть.

В Армении нет региональных бюджетов, есть государственный бюджет, а также общинные бюджеты, но подавляющее большинство налогов (95%-98%) собирается централизованно, налоговыми, таможенными и иногда – социальными службами. Остающиеся налоги, в первую очередь налог на имущество и земельный налог, а также местные сборы, такие как гостиничный налог, а также доходы от аренды общинного имущества, собираются в местные бюджеты. Этого недостаточно для выполнения всех бюджетных обязательств, а сами общины в первую очередь финансируют обеспечение администрации, и уже потом тратятся на остальные проекты. Чем меньше община, тем большая доля расходов идет на самофинансирование, но даже для этого собираемых налогов не хватает. Поэтому общинам и нужны дотации, которые составляют существенную часть доходов общин.

Доходы местных бюджетов Армении – собственные доходы и дотации

Рассмотрим размер доходной части бюджетов общин Армении, по регионам и префектурам Еревана (1$=483 драм).

Таблица 1. Выполнение доходной части местных бюджетов Армении в 2017-8 гг. (млн. драм)

Источник: Министерство территориального управления Армении

Как мы видим, в 2018 году бюджет Еревана не был выполнен, в особенности в том, что касается бюджета мэрии города. Однако это не из-за того, что не были собраны налоги, поскольку сбор налогов был почти полностью выполнен, а из-за недобора по «прочим поступлениям».

Как уже было сказано, значительная часть бюджетов общин дотируется. Попробуем разобраться, какая. Суммарный размер дотации общинным бюджетам составил около 124 млн. долл., из которых чуть больше трети пришлось на Ереван.

Таблица 2. Степень самостоятельности и дотации общинным бюджетам, по областям (марзам).

Примечание:

* в 2018 году суммарный размер дотации был значительно выше, поскольку помимо дотации для выравнивания, были получены целевые средства (субвенции) на программы, что дополнительно составило 11,9% доходов бюджета Еревана. Большая часть (около двух третей) всех субвенций из государственного бюджета было направлено в Ереван.

** включая субвенции – 41.5 долл.

Источники: Министерство территориального управления Армении, собственные расчеты автора, Статистический комитет Армении

Получается, Ереван в действительности среди самых крупных получателей средств из государственного бюджета. Однако в данном случае имеет место определенное преувеличение, поскольку расчетная численность населения областей значительно выше их реальной численности. Под «расчетной численностью населения» имеется в виду та численность населения, которую использует Министерство территориального управления Армении.

Таблица 3. Уточнение размера дотаций с учетом наличного среднегодового населения

Примечание:

* данные приведены в статье «Валовой региональный продукт Армении и оценка населения регионов».

** включая субвенции

Получается, что реальные дотации на душу населения, с утонением населения, почти одинаковы по всем регионам, а государство не выполняет своей функции с точки зрения выравнивания доходов по регионам страны. Причем это было так при прошлых властях, и останется в будущем. Также советую посмотреть: Инклюзивный рост: что это такое и удастся ли его обеспечить в Армении.

Расходы местных бюджетов в Армении

Рассмотрим также расходную часть бюджетов общин Армении по регионам.

Таблица 4. Расходы общинных бюджетов Армении

Примечание:

* включая расходы на окружающую среду, социальное обеспечение, образование и здравоохранение

Если сгруппировать расходы на социальную сферу, включив в нее, помимо собственно соцобеспечения, также и образование (а также расходы на здравоохранение, которые на уровне общин минимальны), то получится, что в среднем около 60% бюджетов суммарно тратится на администрацию и соцобеспечение. Однако их распределение зависит от того, каким является подушевой расход в общине. Чем меньше размер расходов, тем большая доля расходов идет на администрацию, что логично, поскольку размер администрации не растет пропорционально размеру общины. Село с населением в 100 человек может иметь такую же администрацию, что и село с населением в 1000 человек.

Поэтому, чем меньше община, тем большая доля расходов тратится на администрацию, что также препятствует выравниванию. Уже на протяжении 15 лет идут работы над проведением реформы местного самоуправления, в результате которой многие общины будут объединены и вместо 915 общин должно остаться около 80-110. Эта реформа с трудом и с огрехами была запущена уже в 2015 году, а первые объединения администраций состоялись в начале 2016 года.

Проблемы реформы местного самоуправления (укрупнение общин)

Власти с одной стороны проводили реформу, а с другой – тормозили ее, поскольку ею были недовольны главы общин, терявшие таким образом свой статус. В то же время, именно они были основной опорой правящей партии на парламентских и президентских выборах. К апрелю 2018 года в стране уже осталось 502 общины, и, поскольку в ближайшие 4 года больше выборов не ожидалось, процесс должен был быть ускорен.

См. Выборы местного самоуправления 11 марта в Армении: что нужно о них знать? (2018)

Наиболее завершенный вид реформа приняла в Сюнике, где находится 138 населенных пунктов, в том числе 7 городов и 131 село, и где на начало реформы было 110 общин, а сейчас – лишь 8. Таким образом, в среднем 13¾ общин были объединены в одну, сейчас одна община включает 17¼ населенных пунктов.

После «Бархатной революции» власти отказались продолжать реформу местного самоуправления, поскольку в ее отношении существовало недовольство. Помимо глав сельских общин, выражавших недовольство, есть и другие причины для этого. В самих общинах существуют законные опасения насчет роста безработицы (что актуально для малых общин, где часть населения собственно и была связана с администрацией), а также потерей локальной идентичности (ответ на этот вопрос также не был дан). От себя могу добавить, что есть еще одно серьезное опасение – в селах обычно очень немного людей с высшим образованием, просто потому, что им в селах негде работать. Сейчас они работают на администрацию – обычно чиновниками или бухгалтерами, но если и эта возможность будет потеряна, то во многих селах вообще не останется людей с высшим образованием, потому что они уедут. А это нужно далеко не только для текущей работы, это вообще нужно и для социальной стабильности, и для развития, и для контактов с внешним миром и с государством.

Как мы видим, расход общинных бюджетов на душу населения в Ереване самый высокий, что логично, потому что в Ереване генерируются доходы. Однако в то же время, Еревану высокие доходы нужны меньше других регионов, поскольку из-за высокой плотности населения, интенсивность использования инфраструктуры выше, а самой инфраструктуры на душу населения нужно меньше. К примеру, в ереванском детском саду все места заняты, а в селах это далеко не всегда так. Отчасти эта проблема решается укрупнением (но только если создается транспорт, который решает эту проблему), но не всегда. На регионы просто банально нужно больше денег, как раз на то самое выравнивание, на поддержание инфраструктуры, в том числе потому, что воспроизводство нации так или иначе поддерживается вне крупных городов. В статье «Динамика рождаемости доиндустриального мира и модерна. Причины ее снижения» я показал, как даже в Средние века и в начале Нового времени Лондон всегда имел отрицательный естественный прирост при положительном механическом. (см. таблицу 3 по ссылке).

Государственный бюджет по регионам

Уже было сказано о том, что государство дотирует регионы поровну, а учитывая, что Ереван богаче, то и инвестиций туда делается больше. Однако это не все. Во-первых, в регионы вкладываются международные организации, в первую очередь тоже в инфраструктуру, поскольку она действительно убыточна, хотя и все же нужна. А во-вторых, есть и государственный бюджет. В начале статьи сказано, что не существует региональных бюджетов и отдельных региональных органов. Однако есть региональные представительства правительства. И у них есть свои бюджеты. На сайте Минфина Армении я нашел интерактивный бюджет и там можно найти соответствующие данные.

Таблица 5. Расходы региональных администраций из государственного бюджета

Источник: Министерство финансов Армении

К сожалению, у нас нет данных о поступлении в бюджет по регионам. Это и невозможно: многие компании оперируют одновременно в нескольких или во всех регионах. Тем не менее, можно попробовать выделить компании по месту регистрации. Это очень условно – но тем не менее, имеет смысл хотя бы в качестве эксперимента. Я отфильтровал Ереван по списку 1000 крупнейших налогоплательщиков и получил следующий результат.

Таблица 6. Ереванские компании в топ-1000 крупнейших налогоплательщиков (в млрд. драм)

Источник: Комитет государственных доходов Армении

Как мы видим, в разные годы около 80% всех налоговых доходов, полученных государством от 1000 крупнейших налогоплательщиков страны (около 2/3 всех налоговых доходов), генерировалось компаниями из Еревана. В 2018 году из них была выделена группа компаний, зарегистрированных в «центре», что означает компании, оперирующие по всей стране, а не только в Ереване. Если вычесть их, то получается, что среди крупных и средних компаний, 72% доходов бюджета генерируют компании, зарегистрированные в Ереване и 19.6% - в областях. Учитывая, что в Ереване ВРП всего 58,4% ВВП Армении, становится понятно, что в областях гораздо выше доля теневой экономики, а также малого и среднего бизнеса.

Выводы

Как бы там ни было, вопрос о том, насколько дотируются области, однозначного ответа не имеет, поскольку в Армении нет провинциального уровня самоуправления и сразу после государства идет община. А дотируются без исключения все общины, включая Ереван. Так устроена система – если общины зависимы от Еревана финансово, то они зависимы и политически. Это вполне устраивало как прошлые, так и действующие власти в Армении.

В то же время, можно надеяться, что рано или поздно необходимость новой реформы местного самоуправления будет осознана и хотя бы какие-то дополнительные налоги будут опущены на общинный уровень, что позволит общинам иметь собственные доходы и быть сравнительно независимыми от центра. Ведь существующая система не вполне отвечает своему критерию «самоуправление», учитывая, что по крайней мере при прошлой власти почти все «избираемые» главы общин были так или иначе связаны с властью в Ереване. Конечно, не всегда выборы превращались в фикцию, но так было не менее чем в половине случаев. Сейчас это уже не так; конечно традиция пока еще не сформирована. См.: Кандидаты правящей партии слабо выступили на местных выборах в Армении.

Еще одно интересное обстоятельство касается укрупнения общин. Если общины будут укрупнены в нынешнем формате, это означает, что в итоге в стране останется около 80-90 общин, каждая из которых будет объединять 10 общин, существовавших до 2015 года. Это также означает, что статистическая служба будет в состоянии вести статистику по общинам, что сделает работу социально-экономических географов гораздо интереснее, ведь разделение страны на 11 регионов (включая общину со специальным статусом Ереван) недостаточно для отражения всего ее политического, социального и экономического разнообразия. Но это в будущем.